PARECER do Conselho dos
Laboratórios Associados (CLA)
sobre o documento
"Sistema Científico,
Tecnológico e de Inovação - Modelo de Financiamento"
publicado pelo MCES a 13 de
Abril de 2004 e
em processo de consulta
pública até 30 de Abril de 2004.
Nota prévia
A legislação em vigor
estabelece que os Laboratórios Associados são formalmente consultados pelo
Governo sobre a definição dos programas e instrumentos da política científica e
tecnológica nacional (Ponto 4, Artigo 6º, Decreto Lei 125/99).
Este parecer é pois
elaborado no âmbito das responsabilidades legais e cívicas que o CLA considera
ter face à comunidade científica e ao País, embora os Laboratórios Associados
não façam parte da lista de entidades cuja audição está prevista no documento em
análise.
Não se pode concordar que
um documento de tamanhas implicações para a Ciência e para o país tenha sido
colocado à consulta pública apenas por um período de 17 dias, e que não tenham
sido clarificados os mecanismos que serão usados para fazer reflectir os
resultados da consulta pública na proposta anunciada.
1. Introdução
A discussão sobre as
metodologias e os mecanismos de avaliação do desempenho científico de
instituições e de pessoas tem ocupado a comunidade científica e tem conduzido a
melhorias constantes e ao estabelecimento de um conjunto de boas-práticas
aceites internacionalmente e reportadas em muitos estudos e análises. O empenho
da comunidade científica nesta discussão tem visado não só a adopção de
procedimentos rigorosos e promotores da qualidade como evitar mecanismos que
estimulem a fraude científica.
A este propósito vale a
pena citar excertos do relatório Safeguarding
Good Scientific Practice, elaborado em 1998 por uma comissão[1] nomeada pelo Executive Board of the
Deutsche Forschungsgemeinschaft (equivalente
alemã da FCT). Esta comissão foi constituída na sequência de um caso de fraude científica que
teve grande impacto no meio científico internacional e na opinião pública
alemã. A sua missão era elaborar um conjunto de recomendações que fossem no
sentido de evitar a repetição de casos semelhantes:
"Universities and research institutes shall always give originality and
quality precedence before quantity in their criteria for performance
evaluation. This applies to academic degrees, to
career advancement, appointments and the
allocation of resources."
"…clearly neither counting publications nor computing their cumulative
impact factors are by themselves adequate forms of performance evaluation. On
the contrary, they are far removed from the features that constitute the
quality element of scientific achievement: its originality, its 'level of
innovation', its contribution to the advancement of knowledge. Through the growing frequency of their use,
they rather run the danger of becoming surrogates for quality judgements
instead of helpful indicators."
"This confrontation
with the content of the science, which demands time and care, is the essential
core of peer review for which there is
no alternative. The superficial use
of quantitative indicators will only serve to devalue or to obfuscate the peer
review process."
Também o relatório
"Review of research assessment" elaborado, a pedido dos UK Higher Education Funding Bodies, por
uma comissão[2] coordenada
por Sir Gareth Roberts e apresentado à Royal
Society em Julho de 2003 inclui como primeira recomendação:
"Any
system of research assessment designed to identify the best research must be
based upon the judgement of experts, who may, if they choose, employ
performance indicators to inform their judgment" Chapter 5, page 13
Por outro lado sobre a
definição de prioridades de política científica, o relatório da OCDE
"Governance of Public Research - Toward better practices", publicado
em 2003, afirma:
"Governments are primarily implementing new “thematic” priorities with new budget allocations. Shifting
priorities within existing or non-increasing budget packages is more
difficult." Página 9
…
"- Priority setting is
“essentially a complex political process involving
many people who interact with one another.
- The
concept of priorities is being broadened from “thematic” priorities to
“structural” priorities, e.g. training of research personnel or balancing
different kinds of funding instruments,
- New approaches to decision-making processes
are being adopted, including broadening
of consultation processes that involve scientific experts together with
policy, business and community representatives; " Página 61
No mesmo relatório é também
reconhecida a necessidade de garantir a sustentabilidade de longo prazo do
sistema científico, evitando mudanças bruscas de financiamento, isolando-o
das pressões do mercado e não
priviligiando o financiamento de base competitiva face ao financiamento
institucional de modo a garantir actividade de investigação nas ciências
básicas.
"The third challenge
faced by governments is that of ensuring
the long-term sustainability of the research enterprise as it adjusts to
the pressures outlined above, namely the need to respond to a more diverse set
of stakeholders and more effectively capitalise on emerging scientific and
technological opportunities. Doing so
implies ensuring adequate breadth of the research portfolio, insulating the science system from the
business cycle and other rapid shifts in funding or interests, maintaining
public confidence in the objectivity of the science system, and attending to
needs for research infrastructure and human resources." página 103
"It is quite clear to countries that
they have to maintain strong support for
basic research in order not to lose, or even still to establish a strong
science base. This support can take very different forms. Most OECD countries provide this support
as institutional funding …" página 103
"Also, increases in competitive funding levels relative to institutional
funding can affect institutions’ capacity to conduct basic research as well
as their science infrastructure investments. Such effects could be negative if public funding did not take account
of the full costs incurred." Página 104
Nestas reflexões e
recomendações encontram-se os fundamentos daquilo que são as boas-práticas
aceites internacionalmente no que diz respeito à avaliação e financiamento da
Ciência nos países mais avançados.
2. O Potencial
Científico e Tecnológico em Portugal: breve diagnóstico
O desenvolvimento do
sistema científico e tecnológico português foi particularmente estimulado desde
a segunda metade da década de 90 no quadro de uma profunda reforma do sistema de avaliação das instituições de
investigação e desenvolvimento, de uma forma que garantiu a independência e
eficácia das avaliações, a publicação das respectivas metodologias e dos
resultados e o exercício do direito de recurso[3].
Esse exercício incluiu as unidades de investigação apoiadas pelo Programa de Financiamento Plurianual de
Unidades de I&D da Fundação para a Ciência e Tecnologia (FCT) e os
Laboratórios do Estado, tendo sido promovidos programas específicos para
reforçar o emprego científico e
promover o rejuvenescimento e a mobilidade dos recursos humanos, nomeadamente
de doutorados portugueses.
No caso das unidades de investigação
apoiadas pelo Programa de Financiamento
Plurianual, o reforço das instituições de I&D esteve associado a um
aumento significativo de financiamento, que passou de 1,5 milhões de contos em
1995 para cerca de 5,1 milhões de contos a partir de 1999, o qual foi
implementado juntamente com o lançamento em 1996 de um novo processo de
avaliação que veio consagrar o financiamento institucional da I&D com base
em avaliação por pares, para além do financiamento de projectos e da formação
avançada de jovens investigadores. Ainda no âmbito do esforço de avaliação,
foram aprovadas 67 novas unidades de I&D em 1998, passando o Programa de Financiamento Plurianual a
contemplar 337 unidades de I&D, envolvendo cerca de 5000 doutores em 2000.
Adicionalmente, o estatuto de Laboratório Associado viria a ser instituído a
partir de 1999 com o objectivo de reforçar o desenvolvimento sustentável de
instituições de I&D, com base em orientações temáticas de interesse
estratégico para Portugal e de modo a fomentar a cooperação científica entre
instituições e a comunidade em geral. Como termo de referência, e apesar do
crescimento observado durante a segunda metade dos anos 90, a despesa em 2002 em
I&D representava ainda apenas 0.79% do PIB, quando esse valor era de 1.8%
para a média europeia. Naturalmente que estes valores reflectem sobretudo
diferenças no número de investigadores, que incluíam em Portugal apenas 3,5
investigadores ETI por cada 1000 habitantes da população activa, enquanto esse
valor era em 2002 de 5,5 para a média Europeia e de 8 para os Estados Unidos da
América.
Foi neste contexto que o último
exercício de avaliação para o qual é conhecido o relatório final (i.e., o
exercício terminado no primeiro trimestre de 2000) confirmou a existência de um
elevado potencial para o desenvolvimento científico em Portugal, associado ao
acentuado crescimento do número de doutorados nas unidades de investigação e a
uma maior estruturação das actividades em curso e, sobretudo, a um aumento
significativo da produtividade científica. O aumento contínuo do número de
doutorados, sobretudo quando considerado em termos europeus e internacionais,
foi de facto referido sistematicamente pela generalidade dos painéis de
avaliação como um factor decisivo para garantir uma massa crítica essencial ao
desenvolvimento científico, apesar de continuar a estar ainda associado a
valores globais do número de investigadores em termos da população activa cerca
de 1/2 da média europeia.
Em termos gerais,
e para além da questão da dimensão
do sistema de Ciência e Tecnologia, os relatórios dos vários painéis de
avaliação indicaram a necessidade de implementar um conjunto de acções,
incluindo:
·
Reforçar aspectos infra-estruturais, incluindo o
apoio a bibliotecas e o acesso electrónico generalizado a centros de
documentação, e o acesso rápido e eficiente à Internet.
·
Intensificar o apoio técnico e
administrativo, cuja debilidade continuou a ser verificada e sistematicamente criticada
pelos avaliadores, quer por esse apoio ainda ser em Portugal significativamente
inferior à média europeia (quando analisado em termos do pessoal para apoio dos
investigadores), quer pela sua reduzida qualidade na maioria dos casos.
·
Aumentar o financiamento médio por
investigador, complementando as linhas de financiamento público da I&D (que incluem
apoio a projectos de base disciplinar, bolsas, e infra-estruturas, para além do
financiamento plurianual), com programas temáticos de natureza multidisciplinar.
A implementação destes programas deveria estar naturalmente associada às
grandes prioridades nacionais, nomeadamente com referência aos grandes
investimentos públicos dos próximos anos, em áreas que incluem a promoção da
sociedade de informação, as telecomunicações, os transportes e as vias de
comunicação, e os riscos públicos, nomeadamente sísmicos, em produtos
alimentares e de natureza ambiental e social. É importante assinalar a natureza
estruturante que este tipo de programas pode vir a ter, nomeadamente para
promover a ligação da comunidade científica à sociedade civil.
·
Facilitar a actividade científica em
redes que promovam o relacionamento institucional, quer entre centros
universitários, quer entre esses centros e os Laboratórios do Estado. A valorização
dessas redes de base científica, para além de atenuar os efeitos relacionados
com a reduzida dimensão das unidades, deverá certamente promover a criação e
difusão de novo conhecimento, incentivando o desenvolvimento científico num
contexto de contínua mudança e crescente internacionalização da base
científica.
·
Privilegiar a mobilidade nacional e internacional
de investigadores, sobretudo valorizando o espaço Europeu e num contexto de
efectiva necessidade de promover a internacionalização das unidades.
·
Implementar medidas coerentes de protecção da propriedade intelectual
como forma de promover o impacte científico, para além de preservar a sua
integridade institucional, num contexto de crescente importância da inovação
como factor crítico de desenvolvimento económico.
·
Desenvolver competências próprias ao nível
da gestão de tecnologia, para além do
reforço de estratégias que promovam ligações com empresas e o lançamento de
novas empresas de base tecnológica.
Embora o desenvolvimento de muitas destas acções possa ser considerado da
responsabilidade exclusiva do sistema de C&T, os relatórios de avaliação[4]
são claros ao mostrar que a sua implementação, e em geral o desenvolvimento
científico e tecnológico Português, está fortemente condicionado por deficiências estruturais na
organização e na constituição da maioria das unidades, em particular em
aspectos do seu relacionamento com as universidades, incluindo:
·
uma deficiente articulação entre
ensino e investigação, requerendo concerteza uma melhor repartição das
cargas horárias respectivas de docentes e alunos, nomeadamente no que respeita
à distribuição dos horários lectivos, mas sobretudo a valorização das
actividades de investigação na estrutura e organização das universidades. Neste sentido, o Painel de Avaliação
das Ciências da Saúde referiu: “the
visitors fully understand and support the autonomy of universities; however, we
also expect the leadership of the universities to emphasize the importance of
research”.
·
relativo envelhecimento dos quadros de pessoal docente, o que requer a adopção de políticas de rejuvenescimento do
pessoal docente e integração de um quadro de investigadores, de uma forma
que permita a valorização das carreiras, a concretização das justas aspirações
de promoção dos professores/investigadores mais jovens, a integração de novos
doutores nas Escolas, e a promoção de uma dinâmica de colaboração internacional
com centros de excelência em todo o mundo.
·
estruturas de apoio insuficientes, de uma forma que requer o alargamento do pessoal técnico e
administrativo de apoio, e a adopção de estratégias de desenvolvimento e de
flexibilização do funcionamento interno das Escolas.
Ainda no âmbito do relacionamento das
unidades com as instituições universitárias de acolhimento, foi particularmente
referido por muitos painéis de avaliação, e em particular pelos painéis de
Matemática, Economia e Gestão, Ciências da Saúde, Ciências da Terra e do
Espaço, Engenharia Electrotécnica e Informática e Psicologia, a necessidade de
promover a mobilidade de investigadores e docentes através da limitação da
contratação pelas universidades dos seus próprios alunos de pós-graduação (“inbreeding”, na literatura
anglo-saxónica), o que levou a várias reflexões sobre a necessidade de repensar a estrutura dos programas de
doutoramento, e a pós-graduação em geral, em Portugal. De facto, a
necessidade de alargar a base de recrutamento e de facilitar estágios e
programas de pós-graduação e pós-doutoramento no estrangeiro, e de uma forma
geral promover uma efectiva internacionalização da comunidade científica, foi
sistematicamente salientada pelos avaliadores, incluindo nas áreas ainda em
grande crescimento, como a Matemática.
Deve ainda ser salientada a situação precária em que se encontram actualmente os Laboratórios do Estado, para os quais a resolução do Conselho de Ministros Nº 133/97 tinha definido um conjunto de orientações de reforço e valorização da actividade de investigação científica, que estão hoje abandonadas. Neste contexto, nota-se que a FCT tinha lançado em 1998 um programa para apoio à reforma dessas instituições através do financiamento de equipas de projecto, de modo a promover nos Laboratórios do Estado actividades de interesse público específicas, viabilizando a prossecução de investigação de interesse estratégico para Portugal, o rejuvenescimento dos recursos humanos e a flexibilidade de gestão de projectos. Neste sentido, o relatório da última avaliação conduzida em 2000 ilustra uma situação heterogénea entre os vários Laboratórios de Estado, mas uma clara necessidade geral de reforçar a sua ligação à sociedade, como forma estruturante de valorizar os efeitos de actividades de base tecnológica e de associar as actividades dos Laboratórios de Estado às grandes prioridades nacionais.
3. Apreciação global do sistema de financiamento proposto pelo
MCES
O sistema proposto pelo
MCES não parece responder a nenhum dos desafios lançados no diagnóstico elaborado
com base nas recomendações dos painéis internacionais de avaliação e apresentado
na secção anterior. Além disso, não se apoia nas boas-práticas internacionais
de avaliação e financiamento de investigação, como as que são referidas nos
relatórios citados na Introdução a este parecer.
Tendo analisado com detalhe
a proposta do MCES, o CLA considera que ela encerra orientações e define
instrumentos cuja aplicação teria consequências muito graves para o
desenvolvimento do Sistema Científico e Tecnológico Nacional..
O CLA considera que algumas
das preocupações genéricas implícitas no documento em discussão pública, estão
naturalmente de acordo com as suas próprias, em particular:
·
A
importância de incentivar a produção científica, medida nomeadamente através de
publicações e promoção de doutoramentos, para que os resultados assinaláveis
obtidos nos últimos anos continuem a verificar-se;
·
A
necessidade de ter em conta a intensidade experimental ou tecnológica de
algumas instituições, através dos instrumentos de financiamento apropriados;
·
A
necessidade de valorizar a relação com o meio exterior.
Contudo, salienta-se que o documento do MCES não sustenta em qualquer
estudo a necessidade e conveniência de alterar o modelo em vigor que, de acordo
com os indicadores internacionais disponíveis, se tem revelado adequado para a
promoção de um desenvolvimento acelerado da capacidade e qualidade do sistema
de ciência e tecnologia e da produção científica nacionais. Também não são
fornecidos quaisquer elementos sobre o impacte no Sistema Científico e
Tecnológico Nacional das alterações propostas.
Assim:
·
O CLA gostaria de começar por reafirmar a sua convicção quanto ao
primado da avaliação por pares (peer-review).
As boas-práticas internacionais aconselham que
indicadores quantitativos só sejam usados para efeitos de avaliação e
financiamento por painéis de avaliação de cientistas das correspondentes áreas
científicas, os quais deverão ter autonomia para decidir como tais indicadores
contribuem para as decisões de avaliação e financiamento de forma apropriada à
respectiva área científica, dado que a importância de cada indicador varia
muitíssimo de área para área. Acresce que a permeabilidade da utilização de
índices quantitativos a práticas eticamente reprováveis, como tem sido
amplamente identificado em estudos internacionais, só pode ser minorada pela
sua ponderação por painéis de cientistas (peer
review). Mesmo com
defeitos e limitações, o CLA entende que esta forma de avaliação ainda é
indiscutivelmente melhor e mais fiável do que qualquer critério numérico
aparentemente objectivo, seja bibliométrico seja de outra natureza, pelo que
não pode concordar com a ideia de ver modificar os valores atribuídos para o
financiamento de uma dada instituição, a não ser pela revisão da sua avaliação.
O modelo de financiamento anunciado pelo MCES não adopta as
boas-práticas internacionais de avaliação e financiamento da Ciência
determinadas por peer review e que
aconselham a não utilização automática de indicadores quantitativos.
Na verdade, no modelo
anunciado o cálculo do financiamento envolve a utilização de sete factores
multiplicativos que actuam sobre o valor de financiamento por doutorado de
referência de forma automática independente da avaliação por peer review. Aquele valor de referência
é o único parâmetro que depende da avaliação, de acordo com o escalão de
classificação de qualidade atribuída à Unidade pelos avaliadores.
O papel da avaliação na determinação do financiamento é fortemente
menorizado.
Verifica-se um claro domínio dos efeitos contabilísticos de multiplicadores e
indicadores quantitativos sobre as consequências da avaliação por painéis
internacionais de cientistas. Assim, a aplicação dos referidos factores pode
conduzir a uma minoração[5]
para 51% do financiamento de referência por doutorado em cada escalão de
classificação ou a uma majoração para 337% desse mesmo valor. Tal corresponde a
uma diferenciação de financiamentos de 1 para 7 para unidades com a mesma
classificação de qualidade obtida na avaliação, enquanto a diferenciação máxima
resultante apenas da avaliação é de 1 para 1,8 (respectivamente para unidades
classificadas com Bom e Excelente, dado
que agora prevê-se
financiar apenas as Unidades com as três classificações de topo: Excelente,
Muito Bom, Bom)[6].
O modelo anunciado muda radicalmente um sistema que tem tido bons
resultados sem para tal apresentar fundamentação.
A sustentação do desenvolvimento científico e tecnológico exige
políticas de médio e longo prazo com razoável estabilidade, independentes de
ciclos políticos e económicos, e não se compadece com a alternância de avanços e recuos que
infelizmente tem caracterizado as últimas décadas em Portugal.
·
O
CLA considera fundamental que seja conhecido o volume global de financiamento e
que este progrida pelo menos proporcionalmente ao crescimento do número de
investigadores
Tratando-se de um “modelo de
financiamento do sistema científico e tecnológico e de inovação”, antes de
mais, é necessário que se considerem as várias componentes do financiamento
público deste sistema e não apenas a do financiamento plurianual de unidades de
I&D, e que se esclareça qual é o volume global de financiamento a afectar a
cada uma das componentes em cada um dos próximos anos, de forma a se poder
analisar qual é o impacte real do modelo. Esta questão, não enfrentada no
documento que anuncia o modelo, é crucial porque o número de doutorados das
unidades tem vindo a aumentar significativamente e é necessário sustentar as
suas actividades com acréscimos de financiamento, e também porque o sistema científico encontra-se fortemente
carenciado depois de dois anos de cortes nos orçamentos públicos para a ciência
e de atrasos ou suspensão de financiamentos que estão a levar a uma
efectiva regressão das actividades científicas.
Recorrendo aos dados oficiais do último Inquérito ao Potencial
Científico e Tecnológico Nacional, relativo a 2001, e aos dados do relatório de
actividades da FCT 1997-2001, verifica-se que nesse ano o financiamento
plurianual das unidades de investigação (base+programático) representou menos
de 7% do total de despesa pública em I&D. Na verdade o financiamento
plurianual de unidades de I&D visa essencialmente assegurar necessidades
básicas e disponibilizar montantes limitados para a atribuição de bolsas ou
contratação de investigadores directamente pelas unidades, correspondendo
principalmente a necessidades comuns às várias áreas científicas.
·
O CLA chama a atenção para que o efeito das regras de
elegibilidade de doutorados é a redução do financiamento global das unidades
numa altura de carências agravadas
O modelo proposto pelo MCES prevê regras quantitativas para definição
dos doutorados elegíveis para financiamento. O efeito destas regras de
elegibilidade é puramente reduzir o financiamento plurianual atribuído a cada
Unidade, dado que no novo modelo todo este financiamento é proporcional ao
número de doutorados elegíveis.
A imposição de regras de elegibilidade dos doutorados das unidades de
I&D é, claramente, uma intromissão do Governo em instituições autónomas. Devem ser as
próprias unidades a decidir
quem deve ou não integrar as suas equipas, assumindo a
responsabilidade pelas consequências que possam advir das suas opções para a
avaliação e correspondentes recomendações de financiamento.
·
O CLA considera fortemente negativa a eliminação do Financiamento
Programático que tem constituído o elemento central de actuação diferenciadora dos
avaliadores no financiamento das unidades.
O modelo de financiamento
agora proposto pelo MCES elimina o Financiamento Programático determinado a
partir das recomendações dos avaliadores. Esta componente de financiamento era
o instrumento principal de actuação dos avaliadores no financiamento
diferenciado das Unidades e desempenhava um importante papel para o seu
desenvolvimento. Considera-se, portanto, fortemente negativa a sua eliminação.
Todo o financiamento passa,
no modelo proposto, a ser proporcional ao número de doutorados elegíveis
através de uma cálculo aritmético com factores multiplicativos definidos a priori que determinam automaticamente
o financiamento independentemente das necessidades das Unidades e da qualidade
dos investimentos planeados. Em particular, podem-se assim atribuir
financiamentos acrescidos a Unidades que deles não necessitem por disporem de
fontes alternativas de financiamento que já lhes permitem tirar todo o partido
das suas capacidades.
Questões como as da
intensidade tecnológica ou experimental,
deverão ser analisadas em sede de avaliação, para a qual mecanismos como o
financiamento programático (ou seu equivalente) seriam bem mais eficazes do que
meros coeficientes, relativamente aos quais não é claro a quem compete a atribuição
e que dificilmente poderão acolher a enorme diversidade de situações, mormente
em instituições de natureza não homogénea. Este mesmo mecanismo poderia ser
utilizado para suprir desigualdades que advenham da dimensão ou de outras
características institucionais, ou ainda (o que não é previsto no documento)
para acudir a necessidades de reforço de pessoal científico ou técnico cuja
necessidade não se verificará somente nos laboratórios associados.
· O CLA considera que a ideia de se
definirem áreas prioritárias de aplicação, bem como o reforço das verbas para
entidades que se relacionem com o exterior ou sejam capazes de atrair
financiamentos suplementares, nunca deve ser operacionalizada a nível do
financiamento base de cariz institucional.
O documento do MCES prevê
que sejam definidas áreas prioritárias por despacho ministerial, quando as boas-práticas internacionais aconselham,
por um lado, que a definição de
prioridades seja construída com um envolvimento alargado da comunidade
científica e de outros actores. e que as escolhas se dirijam a prioridades estruturais (formação
avançada, projectos, financiamento institucional, estímulo à I&D
empresarial, investigação básica, investigação aplicada) antes de considerarem
possíveis áreas temáticas. com financiamentos adicionais específicos.
Também não é aceitável que
no âmbito de um financiamento que visa necessidades básicas das unidades de
investigação se diferencie o financiamento pela consideração de áreas de
aplicação prioritária. Por outro lado, estas
áreas devem ser estimuladas com verbas adicionais e seria preferível que
fossem concedidas para financiar numa base competitiva projectos de I&D específicos, permitindo que numa mesma área
temática surgissem candidaturas de instituições e disciplinas científicas
diferentes e estimulando programas de investigação mais orientados e sujeitos à
avaliação independente por cientistas das áreas correspondentes.
Além de tudo o mais, a aplicação dos índices do modelo proposto conduz
a que instituições cujas actividades se desenvolvam numa área definida
politicamente como prioritária, mas a que o correspondente painel de avaliação
tenha atribuído classificações distintas de qualidade, sejam ambas premiadas
com financiamentos acrescidos enquanto unidades com classificação Excelente,
mas de outras áreas não prioritárias, não tenham esse reforço de financiamento.
Assim, introduzem-se no financiamento plurianual das Unidades de investigação critérios de outra natureza que se
sobrepõem aos de natureza científica e subvertem
os resultados das apreciações de qualidade das avaliações.
Assim a definição de tópicos de
investigação prioritários de interesse público deve ser tratada ao nível de
projectos específicos, quer pela abertura de linhas temáticas de financiamento
quer pela concessão de matching funds,
como é prática internacional corrente.
·
O CLA considera fundamental que se criem verdadeiros incentivos ao
Emprego Científico de jovens doutorados
A diferenciação de alguns
investigadores subscritores de muitos artigos científicos (e cujas instituições
receberiam um complemento especial) é absurda, porque a situação é muito
variada de área para área, desvirtua o que deve ser a avaliação científica e
convida a práticas desaconselháveis eticamente ou que podem prejudicar um
desenvolviemnto científico de elevada qualidade.
Por outro lado, é no mínimo
surpreendente a forma anunciada para combater a emigração de cientistas, dando
complementos de subsídio por dois anos a cientistas eminentes que venham do
estrangeiro. Embora tenha sido a medida que mais publicidade e atenção teve por
parte da Imprensa, com óbvia desvalorização das medidas anunciadas com maior
impacte no Sistema Científico e Tecnológico Nacional, a experiência europeia
nesta matéria mostra que transplantar para a Europa um cientista confirmado e
ainda activo que trabalhe nos Estados Unidos depende das condições de trabalho
na instituição de acolhimento, e do programa e projectos a longo prazo que
sejam acordados com ele. Na verdade, uma bolsa de 2 anos para cientistas
eminentes não é razão para que mudem de país.
Além disso, a atribuição
destas bolsas com base em critérios quantitativos de exigência, como 100
artigos científicos e 10 orientações de doutoramentos, só poderia abranger
cientistas a meio de carreira em áreas onde se publicam mais artigos (Química,
Biologia, Ciências da Saúde, Física, algumas Engenharias, etc.) e em fim de
carreira (ou nunca, mesmo que fossem Prémios Nobel ou Medalhas Field!) em áreas
onde se publicam menos artigos por investigador (Matemática, Ciências Sociais,
Humanidades, algumas Engenharias, etc.).
Em nossa opinião é
particularmente grave que não existam medidas, como as que sugerimos no
documento " Posição do CLA sobre o Emprego Científico em Portugal"
para criar emprego científico em Portugal e dar oportunidade a muitíssimos
jovens cientistas que apenas têm ofertas de emprego no estrangeiro.
Para este efeito, é fundamental que se mantenha e reforçe a possibilidade das Unidades de Investigação também poderem, através de financiamento plurianual, atribuir bolsas (de pós-doutoramento, investigação, técnicos de investigação, iniciação científica) e contratarem novos doutorados, não reservando este tipo de contratações exclusivamente para os Laboratórios Associados, como se encontra indicado no documento do MCES. Além disso devem ser criados incentivos financeiros para que as instituições de ensino superior público e os Laboratórios de Estado criem e preencham lugares da carreira de investigação, bem como para que as instituições de ensino superior privadas contratem doutorados em condições idênticas.
·
O CLA considera que o modelo proposto promove a discriminação de
áreas científicas, e investigadores, nomeadamente das Ciências Básicas e das
Ciências Sociais e Humanas, numa visão redutora que se considera inaceitável.
É prevista uma
discriminação elevada do financiamento para diferentes áreas científicas e
instituições com a mesma classificação de qualidade, pela aplicação cega
(desligada da avaliação científica) de índices multiplicativos que só
eufemisticamente podem ser designados de majoração (para certas unidades
trata-se de uma violenta minoração para 51% do valor de base anterior que pode
ser ainda muito maior se a unidade recebia Financiamento Programático indicado
pelos avaliadores). Acresce que a
percentagem mínima de tempo dedicada à investigação necessária para que um
doutorado seja considerado elegível é de 40%, com a excepção não fundamentada
dos doutorados que trabalhem na área de investigação clínica em que o mínimo é
reduzido para 20%.
Também não é aceitável que
no cálculo do financiamento por doutorado, e independentemente da avaliação
científica, se discriminem, penalizando-os, os investigadores que integram
grupos de menor dimensão uma vez que o financiamento total desses grupos já
leva em conta a menor dimensão do grupo e, além disso, o aumento da dimensão
das Unidades só pode conduzir a economias de escala.
·
O CLA considera muito negativo que se aumente a pressão
burocrática sobre as unidades de investigação.
Segundo o modelo de
financiamento anunciado, os valores obtidos para o financiamento de base de
cada unidade terão de ser justificados sob a forma de "projectos de
I&D" (?!). Estes procedimentos geram mais pressão burocrática sobre as
instituições que assim têm que dedicar cada vez mais tempo e energia a tarefas
de natureza burocratico/administrativa de grande inutilidade. Teme-se ainda que
nem todas as despesas de funcionamento das unidades venham a ser consideradas
elegíveis e que os pagamentos às unidades só sejam feitos após realização de
despesas. O CLA alerta para a imperiosa
necessidade de serem adoptados procedimentos administrativos compatíveis com a
própria natureza da actividade científica.
·
O CLA considera que os Laboratórios Associados são discriminados
negativamente
No documento em análise não
é atribuída aos Laboratórios Associados a natureza estratégica que lhes está
definida na legislação em vigor, nem os mesmos são incluídos na vasta lista de
entidades a consultar, contrariamente ao que está estabelecido na lei.
Além disso, o MCES manifesta a intenção de renegociar
os contratos com os Laboratórios Associados com base em avaliações
documentais a realizar em Maio e Junho de 2004 e com efeitos retroactivos a
partir de Janeiro de 2004, o que é manifestamente
ilegal. Na verdade, foram celebrados contratos no âmbito do Decreto-Lei
125/99 que prevêem os períodos de avaliação e os mecanismos de acompanhamento e
fiscalização, não incluindo a avaliação documental agora anunciada, mas sim uma
avaliação científica e da concretização dos objectivos assumidos nos contratos
após cinco anos da sua constituição que ainda estão longe de terem decorrido.
O documento encerra, aliás,
uma contradição. De facto é afirmado no
documento que uma vez que as unidades de I&D estão avaliadas até 2005 e os
financiamentos base e programático dessas unidades definidos até ao final desse
ano, o novo sistema de financiamento só se lhes aplica a partir de 1 de Janeiro
de 2006. No entanto, embora os Laboratórios Associados também estejam avaliados
e tenham os seus financiamentos base e programático definidos nalguns casos até
ao fim de 2006, o MCES pretende aplicar-lhes o novo sistema de financiamento já
a partir de Janeiro de 2004. Esta diferença de tratamento configura uma inexplicável
e inaceitável discriminação dos Laboratórios Associados.
De resto, enfermam também de ilegalidade os atrasos
de pagamentos pelo MCES para estes laboratórios que, para alguns deles, chegam
a ser superiores a uma ano e meio, impedindo-os de concretizar as
actividades planeadas, nomeadamente a contratação de investigadores doutorados
a que se destinava o financiamento acrescido que foi contratualizado e as
actividades correspondentes.
Embora se considere
positiva a decisão de reactivar o processo de atribuição do estatuto de
Laboratório Associado a outras Unidades, é absurda a referência de que se vai
abrir pela primeira vez concurso público para a constituição de Laboratórios
Associados, já que o Decreto Lei 125/99 estabelece que qualquer instituição
científica e tecnológica pública, ou privada de utilidade pública, pode
solicitar este estatuto a qualquer momento, o que é uma óbvia abertura de
concurso público em permanência, aliás ainda hoje publicitado nas páginas da
FCT na Internet[7].
Também não se pode deixar
de considerar despropositado que seja anunciada como nova medida a atribuição
aos Laboratórios Associados de fundos para a contratação de jovens doutorados,
quando isso é o que está contratado já há vários anos e foi interrompido pelo
próprio MCES, devido a atrasos e imprevisibilidade dos pagamentos
contratualizados. De facto o que é novo para todas as unidades e não apenas
para os Laboratórios Associados é a proposta de eliminação do Financiamento
Programático.
4. Alguns pormenores a merecer comentário
O modelo anunciado não é transparente
O documento do MCES não
fundamenta a definição e os valores dos índices considerados, o que reforça a
arbitrariedade do esquema agora proposto e a sua falta de transparência. Na
verdade: Como e quem distingue "grau de intensidade tecnológica e
experimental" "Alto" ou "Baixo"? Como é que essa
distinção é concretizada no caso de unidades com parte dos membros com
actividades teóricas e outra com actividades experimentais, o que é comum e
desejável? Como e quem distingue a fracção das actividades de cada unidade em
"áreas de aplicação prioritária" ou "nas restantes áreas"?
Com que critérios são estabelecidas as "áreas de aplicação
prioritária"?
O modelo anunciado pode
gratificar práticas eticamente reprováveis
A utilização de indicadores
quantitativos na definição de financiamentos de forma automática não mediada
por processos de peer-review, que
devem dispor de toda a liberdade de decisão sobre a forma de os considerar em
avaliações sobre desempenho científico de pessoas e instituições adaptada às
respectivas áreas, tem sido identificada em estudos internacionais sobre a
avaliação e desempenho de pessoas e instituições (ver citações na introdução a
este texto) como podendo gratificar práticas eticamente reprováveis e
prejudiciais a um desenvolvimento científico de elevada qualidade.
Os factores multiplicativos
e os indicadores quantitativos de resultados das actividades são arbitrários e
enfermam de sérios defeitos
A aritmética que o novo
modelo propõe sobrepor à apreciação científica dos painéis de avaliação
internacionais contém numerosos índices para os quais não se encontra
sustentação racional nem comparabilidade em matéria de boas-práticas
internacionais, pelo que enferma de grande arbitrariedade.
Qual é a base para
financiar unidades com "Alto" "grau de intensidade tecnológica e experimental" 50% a mais do que as com
"Baixo", tanto mais que os equipamentos científicos e os consumíveis
em projectos científicos são apoiados por outras linhas de financiamento com
concursos específicos?
Qual é a base para
financiar "institutos ou centros
não integrados noutras instituições" a mais 10% do que os outros?
Qual é a base para
financiar unidades com "áreas de
aplicação prioritária" 20% a
mais do que as outras? Não será mais apropriado não diferenciar um apoio da
natureza do financiamento plurianual de unidades de I&D com base neste
critério e prever financiamentos para projectos de investigação aprovados em
concursos especificamente orientados para essas áreas?
Qual é a base para atribuir
o triplo de valor a doutoramentos em
ambiente empresarial do que aos outros que até envolvem maiores custos para
as unidades de investigação? Não se está desta forma a discriminar
negativamente áreas científicas em que os doutoramentos em ambiente empresarial
não fazem sentido?
Qual é a base para
normalizar os índices relativos ao número
de Doutores formados e ao montante
de financiamento público para projectos de I&D em relação ao
"valor médio das unidades", quando estes indicadores variam muito
entre áreas científicas?
Qual é a lógica de
considerar a normalização a referências
nacionais em vez de internacionais?
Qual é a base para atribuir
um incentivo relativo a subsídios obtidos por projectos comunitários e internacionais
50% superior ao do atribuído a projectos nacionais, quando é bem sabido que os
primeiros recebem financiamentos desproporcionadamente mais elevados do que os
segundos? Etc..
A aplicação dos critérios
quantitativos propostos conduzirá a situações que podem levar a que a
classificação de Excelente obtida na avaliação científica se traduza num
financiamento significativamente inferior aos de outras Unidades com
classificações de Muito Bom ou até Bom, e vice-versa, numa total inversão dos resultados das avaliações científicas pela aplicação
burocrática de critérios quantitativos definidos com grande arbitrariedade
e enfermando de sérios defeitos.
5. Conclusões e
Recomendações Finais
Na análise detalhada do
modelo anunciado pelo MCES, o CLA procurou chamar a atenção para os aspectos de
fundo que considera mais gravosos e a carecerem de correcções que, a não serem
feitas, acarretariam graves prejuízos para a Ciência e para o País. Assim é
fundamental:
·
Assegurar o rigor e a credibilidade da avaliação, não pervertendo o sistema
de peer review através da introdução de índices e
parâmetros que são definidos burocratica e centralmente;
·
Aumentar o financiamento das Unidades garantindo a
sustentabilidade da expansão essencial do sistema científico e tecnológico;
·
Considerar financiamentos adicionais específicos
para projectos em áreas temáticas que sejam definidas como
prioritárias;
·
Manter o financiamento programático como instrumento essencial
de intervenção dos avaliadores na diferenciação do financiamento das unidades
em função da avaliação do desempenho anterior, dos planos para actividades
futuras e das necessidades das unidades de investigação;
·
Criar verdadeiras oportunidades de emprego
científico para os mais jovens investigadores, nas
Universidades, Politécnicos, Laboratórios do Estado, Laboratórios Associados,
Unidades de I&D e no Sector empresarial;
·
Garantir o funcionamento normal das instituições de I&D cumprindo os
contratos com elas firmados.
Finalmente o CLA vê com
grande preocupação o MCES propor um novo sistema de financiamento quando se
mostra incapaz de cumprir metas e prazos a que está comprometido, havendo, como
é bem sabido, numerosas instituições – e em particular Laboratórios Associados
– cujos financiamentos se encontram com atrasos
absolutamente incomportáveis e susceptíveis de pôr em causa o seu funcionamento
de curto prazo, quando não condicionar, de forma irreversível, as suas
metas (ou mesmo a sua existência) no médio e longo prazo.
Concluímos na expectativa
que as várias recomendações, contribuições e alertas feitos pela comunidade
científica durante o período de consulta pública, em particular aquelas que
tocam nas questões de fundo, mereçam tratamento adequado. Uma vez que o período
de consulta pública foi excepcionalmente curto espera-se que, agora, a
ponderação das várias contribuições, recomendações e críticas seja conduzida
sem pressas excessivas e em diálogo com a comunidade científica. Para este
esforço de melhorar o modelo anunciado ou o modelo vigente, o CLA está, como
sempre esteve, totalmente disponível para colaborar com o Governo.
Lisboa, 3 de Maio de 2004
O Conselho dos Laboratórios Associados
[1] Constituiram a comissão os seguintes
elementos:
Professor
Dr. Ulrike Beisiegel, Department of Internal Medicine, Hamburg University
Professor
Dr. Johannes Dichgans, Department of Neurology, Tübingen University
Professor
Dr. Gerhard Ertl, Fritz Haber-Institut der Max-Planck-Gesellschaft, Berlin
Professor
Dr. Siegfried Großmann, Department of Physics, Marburg University
Professor
Dr. Bernhard Hirt, Institut Suisse de Recherches Expérimentales sur le Cancer,
Epalinges s. Lausanne
Professor
Dr. Claude Kordon, INSERM U 159 Neuroendocrinologie, Paris
Professor
Lennart Philipson, M.D., Ph.D., Skirball Institute of Biomolecular Medicine,
New York University, New York
Professor
Dr. Eberhard Schmidt-Aßmann, Institute for German and European Administrative
Law, Heidelberg University
Professor
Dr. Wolf Singer, Max-Planck-Institute for Brain Research, Frankfurt/Main
Professor
Dr. Cornelius Weiss, Department of Chemistry, Leipzig University
Professor
Dr. Sabine Werner, Max-Planck-Institute for Biochemistry, Martinsried
Professor
Dr. Björn H. Wiik, Deutsches Elektronen-Synchrotron, Hamburg
[2] Constituiram a comissão os seguintes elementos:
Sir Gareth Roberts (Chair) Wolfson College, Oxford
Professor Sir Leszek Borysiewicz Imperial College
Professor Vicki Bruce University
of Edinburgh
Professor David Eastwood University of East Anglia
Professor Roderick Floud London Metropolitan University
Professor Georgina Follett Dundee University
Professor Alan Jackson University
of Southampton
Dr. John Kemp EVOTEC
NeuroSciences GmbH
Professor Fabian Monds Invest
Northern Ireland
Sir Paul Nurse Cancer
Research UK
Professor Terri Rees University
of Cardiff
Professor Phil Ruffles Rolls
Royce plc
Sir David Watson University
of Brighton
[3] Fundação para a Ciência e Tecnologia (2002) Cinco anos de Actividade – Relatório 1997-2001, Lisboa, FCT
[4] Heitor, M. (2000), Relatório de Avaliação de Unidades de Investigação Financiadas pelo Programa Plurianual, Fundação para a Ciência e Tecnologia
[5] Os
factores mínimos associados a “intensidade tecnológica e experimental”,
“multidisciplinaridade, gestão e autonomia” e “factor complementar” conduzem a
multiplicar o valor de financiamento por doutorado de referência por
(0,8)x(0,8)x(0,8)=0,512. Os
correspondentes factores máximos seguidos da aplicação de factores de majoração
pela “geração de spin-offs ou start-ups” e de “registo de patentes”
conduzem a multiplicar o financiamento por doutorado de referência por
(1,2)x(1,1)x(1,2)x(1,4)x(1,2)x(1,15)x(1,1)=3,37.
[6] O
financiamento por doutorado de referência é 4.500, 3.500 e 2.500 euros para,
respectivamente, unidades classificadas com Excelente, Muito Bom e Bom.
Verifica-se 4.500/2.500=1,8.